加强稽查工作，规范执法行为
努力推进卫生监督队伍建设
--在全国卫生监督稽查培训班上的讲话
卫生监督局局长 赵同刚
（2007年7月10日）
同志们：
早上好！非常高兴能够参加这次培训班，这也是我们第一次举办全国卫生监督稽查的培训班。参加培训班的同志都来自各地卫生监督稽查工作的一线，特别让我高兴的是，还看到各地卫生行政部门职能处室的负责同志也来参加这次培训，说明各地对卫生监督稽查工作非常重视。首先欢迎大家，也向大家表示慰问！预祝培训班圆满！
去年在云南召开的全国卫生监督稽查工作会议上，按照推进依法行政和加强卫生监督体系建设的总体要求，我就如何认识和做好卫生监督稽查工作谈了一些意见。今年，我们在《2007年卫生监督工作要点》中对卫生监督稽查工作的主要思路、重点工作提出了明确意见。5月，我局下发了《关于开展卫生监督专项稽查工作的通知》，决定在全国范围内开展卫生行政许可、卫生行政处罚和卫生监督员管理情况等三方面的专项稽查。我们要通过稽查，了解存在的问题，发现好的典型，促进卫生监督执法工作。通过这次培训，一是要统一思想，提高认识，保证这次专项稽查工作的质量和效果；二是进一步提高大家对卫生监督稽查工作的认识，学习卫生监督稽查相关理论和知识，更好地促进和推动各地卫生监督稽查工作，规范执法行为，促进卫生监督队伍建设。就抓好这项工作，我讲三点意见。
一、充分认识做好卫生监督稽查工作的重要意义
做好卫生监督稽查工作，首先要统一思想，充分认识卫生监督稽查工作的意义。
（一）开展卫生监督稽查是推进卫生依法行政的需要。党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。特别是党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后，作为依法治国重要组成部分的依法行政也取得了明显进展。1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，有效地促进了行政执法监督工作的发展。党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则、基本要求以及基本内容进行了系统阐述，提出了更新、更高的要求。依法行政的内容：一是有法可依，就是加强立法工作和法制建设；二是严格执法，履行法律授予的职责；三是执法监督，保证权力的规范运行。卫生行政执法是卫生法律法规赋予各级卫生行政部门的重要职责，必须纳入依法行政的轨道。依法行政的基本要求：一是全面履行卫生行政执法职能，保证卫生法律、法规的全面有效实施。简单地讲，就是落实执法责任制。二是正确行使卫生行政执法权力，严格规范执法行为，遵守法定程序，在维护人们群众健康权益的同时，要保护卫生行政管理相对人的合法权利。简单地讲，就是要规范执法行为，真正做到职权法定、权责一致、用权监督、依法行政的要求。其中职权法定是指行政执法人员所行使的权利不是自己创设的，而是由法律、法规规定的，不能越权，也不能滥用职权。权责一致是说有多大的权力就承担多大的责任。我们要转变观念，把卫生监督工作的指导思想转到维护人民群众健康权益上来，不要把权力看成是一种利益，要看成是一种责任。依法行政基本要求的两个方面是相互联系的。全面履行卫生行政执法职能本身就要求正确行使执法权力，而正确地行使卫生行政执法权力，又必然会促进卫生行政执法职能的履行。法律法规赋予了卫生行政部门依法实施卫生行政许可、行政监督、行政处罚和行政强制等大量的卫生行政执法职权。如何规范行使这些职权非常重要。开展卫生监督稽查的主要目的就是督促卫生行政部门、卫生监督机构及其卫生监督人员认真履行法定职责，正确行使行政执法职权，通过建立必要的制度，使得行政执法职权在公开、公正、公平、规范的情况下运行，体现阳光执法、权为民所用。所以说，开展卫生监督稽查工作，直接体现了民主法制建设和依法行政的要求，是实现卫生依法行政的重要途径和措施。
（二）开展卫生监督稽查是促进卫生事业发展的需要。卫生工作关系到人们身体健康和生命安全，关系到群众最根本的利益。因此卫生事业的发展是构建和谐社会的重要内容。“十五”期间，我国的卫生事业取得了明显成绩，疾病预防控制体系、医疗服务体系和卫生监督体系不断健全和完善。在今年全国卫生监督工作会议上，卫生部党组书记高强同志指出：疾病预防控制是卫生工作的第一道防线，主要是要在经济社会快速发展的基础上，采取综合措施来预防和减少危害健康的疾病发生，不断增进人民健康水平。医疗服务是卫生工作的第二道防线，主要是帮助群众治疗疾病、恢复健康。卫生监督是卫生工作的第三道防线，主要是通过有力的监督，保证国家的卫生法律法规和标准能有效实施，有效预防控制疾病的发生，为群众提供安全、有效、廉价、方便的医疗服务。所以说，卫生监督工作在维护正常公共卫生和医疗服务秩序，保护群众健康权益，促进和谐社会建设中具有非常重要的作用。当前卫生工作面临的形势和任务，需要我们进一步加强卫生监督。特别是十六届六中全会《决定》指出：要深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，为群众提供安全、有效、方便、廉价的公共卫生和基本医疗服务。胡锦涛总书记在中央政治局第三十五次集体学习时又指出，要提高疾病预防控制、公共卫生监督、突发公共卫生事件应急处置能力。要切实履行卫生监督执法职能，加强医疗卫生服务行为、服务质量监管，加强食品、药品、餐饮卫生监管，依法严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。这就要求卫生监督执法工作必须推进依法行政，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，切实保护人民群众健康，促进经济社会协调发展。如果卫生行政部门法律意识不强，卫生监督机构和执法人员行政不作为、不规范，必将影响卫生法律法规的有效实施。所以，我们要开展卫生监督稽查工作，加强对执法活动的内部监督，防止权力的不作为、滥用和执法不公正的现象。通过稽查工作，保证执法工作在健康轨道上运行，促进卫生事业的和谐发展。
（三）开展卫生监督稽查是加强卫生监督体系建设的需要。卫生监督体系建设里面一项重要组成部分就是卫生监督队伍建设。监督工作能不能做好，队伍是最关键的。我们的队伍，总的来说，基本素质是比较好的。但我们也应该看到，目前卫生监督执法工作还存在着许多困难与问题，与新时期的行政执法工作要求不相适应，主要表现在：一是监督执法工作不平衡，对一些薄弱环节、难点问题监督执法不力，执法责任制度还没有落实到位。监督只简单地讲覆盖率，没有注重监督的实效。二是不依法履行行政职责，仍存在“重许可，轻监管”，监督执法走过场，执法不严，执法力度不大等问题，观念上还没有彻底从部门利益、小集团利益转变到维护老百姓的健康权益上去。三是执法违纪情况时有发生，监督机制不完善。针对上述问题，就需要建立稽查制度，通过稽查及时发现和避免执法不当或者违法行为，努力推进卫生监督队伍规范化建设，促进卫生监督体系建设目标的实现。
近几年来，各地卫生行政部门和监督机构在卫生监督稽查上做了大量工作，取得了许多经验，但各地发展不平衡，主要表现在，对稽查工作重视不够，意识淡薄。一些同志认为：卫生行政机关及卫生监督人员依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况应当由纪检、监察、法制等部门来管，开展稽查工作纯属多余。不少工作在一线的卫生监督员认为稽查是对个人行为的苛刻约束，就是管管“穿衣戴帽”，是故意挑毛病、挑刺的，在某种程度上产生抵触情绪。我希望大家把卫生监督稽查工作放在推进国家依法行政、卫生事业发展和卫生监督体系建设的整体工作要求中去认识，正确把握卫生监督稽查工作的意义。我们不仅要切实做好卫生监督工作，还要建设一支过硬的监督执法队伍。各级卫生行政部门要把卫生监督稽查放在重要的位置，切实加强领导，执法机构领导班子要有专人分管，一把手要亲自抓。要创造良好的工作氛围，组织开展好卫生监督稽查工作。作为卫生监督稽查岗位上的同志，更要增强工作的责任感和使命感。
二、做好卫生监督稽查工作处理好三个关系
卫生监督稽查工作是卫生监督工作的重要内容，也是卫生监督体系建设的重要组成部分。做好卫生监督稽查工作应当处理好三个方面的关系：
（一）处理好卫生监督稽查工作与卫生行政执法的关系。在卫生行政执法中，要正确处理好行政执法部门与管理相对人和消费者三者之间的关系。卫生行政部门实施卫生监督的目的是要保护消费者权益，参与公共卫生的生产经营企业和医疗机构通过产品或服务满足消费者的需求。处理好“三者”的关系，必须要建立公平的“游戏规则”，来体现消费者的权益得到充分保障。这就是要建立和完善相应的法律制度和技术标准，来规范管理相对人的生产经营、服务行为。同时，法律规范也规定对违法者和违法行为进行制裁，使管理相对人有一个公平竞争的制度和环境，守法者的合法权利受到法律的保护。卫生监督执法工作就是要维护三者间的平衡关系，维护法律的权威。卫生监督稽查就是要通过内部规范、内部监控、内部督促、内部考评等手段，实现对卫生行政权力的规范，确保卫生行政权力的正确履行，进而达到保护人民群众的健康权益，维护管理相对人的合法权益，维护法律尊严的目的。所以说，卫生监督稽查在推进卫生依法行政，规范监督执法上具有重要的作用。
（二）处理好卫生监督稽查工作与队伍行风建设的关系。行风建设是加强党风廉政建设的重要内容，其核心就是要维护和实现好人民群众的根本利益。所以说，行风的好坏，直接关系到一个行业“为人民服务”的水平。卫生监督队伍是行使卫生行政执法职权的重要组成部分，必须建设好。根据党风廉政建设的工作要求，抓卫生监督队伍建设，首先要抓队伍素质。通过开展职业道德、民主法制、业务知识的教育，不断提高卫生监督队伍的政治素质、法律素质和业务素质。其次要抓队伍的行为规范。按照职权法定、权责一致、用权受监督的要求，要建立健全各项规章制度，严格规范监督执法行为，完善监督制约机制，不断提高卫生监督的透明度。第三要抓队伍的执法形象。全国卫生监督战线的同志，在维护人民群众的健康权益方面作出了很大贡献。成绩要充分肯定，但对一些地方存在的卫生监督人员执法软弱无力，影响卫生监督执法形象的问题也要抓紧解决。必须加强卫生监督队伍的工作作风建设，要努力把监督队伍建设成为一支政治合格、纪律严明、业务精通、执法如山的队伍。开展稽查是加强卫生监督队伍行风建设的有效措施。通过稽查能够主动查找监督执法中的薄弱环节，认真分析原因，不断在建章立制、完善管理上下功夫，确保行风建设工作的顺利进行。
（三）处理好卫生监督稽查工作与法制监督的关系。我们常说，没有监督的权力，必然产生腐败现象和不正之风。法制监督是反腐败的关键。法制监督包括司法监督、党的监督、人大的监督、舆论的监督、党派的监督和行政监督。其中行政监督是政府部门内部的一种监督机制，包括纪检、监察的监督。卫生监督稽查是在卫生监督机构建立的内部监督制度，与纪检、监察三者的监督职责各有侧重，缺一不可。各级卫生行政部门和监督机构要增强接受监督的意识，把内部稽查与纪检、监察的监督有机地结合起来，形成监督的整体合力。卫生监督稽查机构在工作中要充分尊重纪检、监察部门的工作，积极主动地加强与纪检、监察部门的联系和协作。稽查工作中发现属于纪检、监察部门处理的违法违纪问题，要及时移送，确保任何单位和个人都不能置身于监督之外。
三、进一步加强卫生监督稽查工作
经过这几年的探索与努力，大家对于卫生监督稽查的职能、内容认识趋于一致。卫生部出台《卫生监督稽查工作规范》后，使卫生监督稽查工作逐步步入制度化、规范化轨道。但是，卫生监督稽查工作从总体上讲还有许多需要进一步完善的地方。所以这段时期，如何规范卫生监督稽查工作仍然是我们的一项重要任务。
（一）加强稽查工作制度建设。建立稽查制度、规范操作程序和相关稽查标准，是完善卫生监督稽查工作的一项重要内容。从卫生监督执法的角度看，这些制度具有监督制约、评价考核的作用，同时对卫生监督执法工作也起着引导和规范的作用。目前有些地方已经起草了卫生监督稽查工作规范等制度。去年在云南会议上，吉林的辽源、湖南、上海闽行等地都有很好的经验介绍。希望各地及时总结经验，进一步完善卫生监督稽查相关工作制度，让从事卫生监督稽查工作的同志都知道，稽查是什么？遵循什么原则？稽查结果如何处理？要通过建立健全卫生稽查工作制度，提高卫生行政执法的效率。
（二）规范卫生监督稽查工作。我们的卫生监督执法工作越来越重，卫生行政许可要求越来越高，处理的案件也越来越多，需要通过稽查工作对大量正在进行的监督执法活动实施监督检查，以便及时发现问题，规范执法行为，完善执法程序和法律制度。目前各级卫生行政部门、卫生监督机构在组织开展层级稽查和本级稽查时，所采取的方式、标准还不太一致。这就需要逐步规范稽查工作。一要规范卫生监督稽查工作运行机制，包括建立工作制度、确立稽查机制，明确层级稽查和本级稽查的要求等。二要注意规范卫生监督稽查工作要求，把稽查工作程序化、标准化、系统化，并在实践中不断加以补充和完善。三要注意研究规范卫生监督稽查工作的方法，根据各项卫生监督执法任务的要求，对比较容易发生问题的岗位、环节采取有效的方法进行稽查，及时防止和纠正卫生监督人员在执法中存在的问题，促进行政执法工作有效运行。
（三）提高卫生监督稽查队伍素质。各级卫生行政部门要加强稽查机构和队伍的建设，重视卫生监督稽查人员的配备，考虑到卫生监督稽查工作的特殊性，稽查人员的政治业务素质要求比较高。卫生监督稽查人员的配备不在多而在精，要选择具备较好的政治、业务素质和组织协调能力，敢于坚持原则的同志到稽查队伍中来，这样才能真正胜任卫生监督稽查工作的要求。同时，要对卫生监督稽查人员进行培训，要鼓励和采取多种形式，让稽查人员学习钻研业务知识，熟悉行政执法基础理论、基本知识，熟练掌握和运用卫生法律法规和卫生专业知识，提高综合素质，胜任稽查工作。
（四）进一步强化卫生监督稽查意识。卫生监督稽查工作是随着卫生监督体制改革而产生的一种新的工作机制。我们要求各级卫生监督机构具备四大职能部门，一是综合管理部门，二是行政许可部门，三是监督执法部门，四是稽查部门。由此可见，卫生监督稽查工作已经成为卫生监督执法工作的一个重要组成部分。各级卫生行政部门、卫生监督机构应当紧紧围绕卫生监督工作重点，定期组织开展稽查，对监督执法活动中易出问题的环节和领导关注的重点问题实施稽查，确保各项卫生监督工作顺利实施。同时要将稽查结果与年度工作考核挂钩，不断增强稽查工作力度和效果。
今年卫生部确定在全国开展的卫生监督专项稽查内容包括三个方面：一是卫生行政许可，二是卫生行政处罚，三是卫生监督员管理情况。这是根据当前卫生行政执法工作的重点工作确定的稽查内容，也是各地在实践基础上积累经验比较多的几项稽查内容。希望大家认真理解这几项稽查工作的重要性，认真抓好专项稽查工作的落实。
同志们，卫生监督稽查工作是关系到卫生行政执法和卫生监督事业长远发展的一件大事。我们要树立大局意识和责任意识，努力地做好卫生监督稽查工作。我讲这些，主要是供大家参考，更多的是和同志们交流思想。希望通过这次培训，使稽查工作更加规范，制度更加健全。希望通过开展专项稽查工作，发现执法当中存在的一些问题，提出建设性的意见。希望通过稽查促进卫生行政执法工作，提高执法的效率和水平，将执法责任真正落实到每一个监督员的身上，真正担负起卫生法律、法规赋予的职责。
谢谢大家！